摘要：十大国际航空枢纽战略布局是新形势下国家对外开放战略赋予民航发展的新任务。国际航空枢纽建设在民航行业发展中占有重要地位，也是民航行业深化改革的重点领域。本文针对国际枢纽建设面临的现实问题，分析了加快构建国际航空枢纽发展政策体系的必要性，以及政策体系构建的总体思路，最后从战略体系构建、改革创新发展、航空资源配置、区域融合发展和安全服务提升等方面提出了相关政策措施和建议。 　  

　　建设具有较强国际竞争力的航空枢纽是民航强国战略的重要内容。为适应新形势下国家构建对外开放新格局的战略需要，国家“十三五”规划布局了十大国际航空枢纽，形成了民航对外开放发展的新格局，也全面开启了中国民航枢纽建设新时代。航空枢纽是指以大型机场节点为核心，包含航空运输网络和地面交通网络于一体的综合交通服务系统。国际航空枢纽通常占据良好的地理区位，是全球航空网络中的重要节点，具有更加完善的国际航空网络，服务国际航空客货运输的功能更加突出。加强对国际航空枢纽建设的政策指导，对加快民航强国建设，服务国家对外开放战略具有重大意义。 

一、政策体系构建的必要性

（一）国际枢纽是民航强国战略的重要支撑

　　业务量规模大，辐射带动能力强是枢纽机场在机场体系中占据重要地位的重要特征。国际航空枢纽是国家机场体系的顶层，其发展水平反应了一个国家和地区民航业的综合实力。 

　　从规模上看，我国民航发展已经步入枢纽机场大发展阶段。2015年旅客吞吐量千万级以上机场26个，占全国旅客吞吐量的78%。预计“十三五”末全国千万级以上机场将超过50个。同时，中国枢纽机场规模体量的国际地位在显著提升。北京首都（客2，货13）、上海浦东（客13，货2）和广州白云（客17，货19）机场客货吞吐量均位列全球前二十位。可以预见未来进入全球前列的中国机场数量将快速增加。 

　　从功能上看，我国主要枢纽机场仍面临着国际功能短板。2015年，上海浦东机场国际旅客吞吐量全国第一，但仅位列全球第25位。国际航空服务能力不强，国际业务量比重偏低，枢纽运行效率和服务水平不高等已成为我国枢纽机场国际化建设的面临的突出问题。这也是我国民航发展现阶段“大而不强”问题的突出表现。 

　　面向未来，国家需要的是富有国际竞争力的航空枢纽，不仅在业务规模上位列前茅，还要在服务功能上占据竞争优势。鉴于国际枢纽机场对支撑全行业发展和服务国家战略的重要作用，有必要加强政策指导，加快构建具有国际竞争力的国际航空枢纽。 

（二）建设国际枢纽需要加强国家宏观引导

　　国际航空枢纽是一个庞大的多功能复合体，既是航空网络的核心节点，也是构建现代综合交通运输体系的重要支撑，还是带动区域经济开放发展的重要平台。国际航空枢纽建设涉及的面比较广，需要对接协调的工作比较多。这不仅包括直接开展机场建设和运营的机场、航空公司、地面交通，以及口岸等驻场单位，还涉及中央和地方各级政府战略引导和政策协调。因此，有必要从国家层面构建国际航空枢纽发展的顶层设计，完善体制机制，破除发展资源瓶颈，加强宏观战略指导。 

　　当前，我国正处于转方式调结构的关键时期，国际航空枢纽建设也面临行业发展的诸多问题和挑战。一是三大国际航空枢纽虽建设多年，但国际化水平仍低于发展预期，面临进一步加快提升国际枢纽功能的发展任务。二是新增加的七大机场作为国际枢纽建设“新兵”，机场及地方政府对国际枢纽建设战略缺乏准确认知，对国际枢纽建设和一市多场运行等新问题还缺乏必要的技术储备。三是空域、土地等资源制约趋紧，国内枢纽机场均面临容量饱和问题，快速增长的国际航空需求与有限的基础设施保障能力之间的矛盾将在未来2-3年更加突出。四是我国航空公司市场竞争力亟待提升，多枢纽格局下航线网络建设和高效协同运行能力亟待提升。五是海湾国家网络型航空和周边地区低成本航空快速发展，进一步加剧了我国国际航空枢纽建设的外部竞争环境。因此，有必要从促进行业发展的角度，完善相关技术政策指导和优化行业资源配置机制，加快国际航空枢纽建设。 

（三）国际枢纽建设是深化改革的重要领域

　　深化改革就是要重点解决制约民航可持续发展的痛点和难点。国际航空枢纽建设涉及空域资源、基础设施、航权时刻、区域协同发展等多方面问题。这不仅是国际航空枢纽建设的核心内容，也是民航发展进一步深化改革的关键领域。 

　　一是枢纽机场的空域资源瓶颈突破，特别是京津冀、长三角和珠三角等机场密集区域，迫切需要创新空域管理体制和运行机制，全面推进军民融合发展，实现空域资源的共享、共用和共同发展。二是针对时刻容量紧张机场，为满足的国际航空枢纽建设要求，需进一步优化时刻资源的使用机制，提高新增时刻的配置效率和存量时刻的使用效率。三是积极服务国家对外开放战略和市场需求推进航权扩大开放，并进一步完善航权安排政策，更好地服务以十大国际航空枢纽为支撑的民航对外开放战略体系。四是以三大世界级机场群建设为着力点，强化分工协作，深入推进“一区多场”和“一市多场”等多机场协同发展机制。五是处理好市场与政府的关系，处理好民航行业与地方政府、其他部门的关系，更好地发挥各方力量推进国际航空枢纽建设的积极作用。国际枢纽建设与民航重点领域改革紧密相关，需要加强国家和行业的政策引导和统筹协调。 

二、政策体系构建的思路

　　全球先进国际航空枢纽的发展经验表明，国际航空枢纽建设是国家意志的体现。具有国际竞争力的国际航空枢纽离不开政府的战略引导和政策支持。针对当前国际航空枢纽建设面临的现实问题和困难，政策体系构建应该突出以下几个方面： 

（一）坚持顶层设计，战略引领

　　突出国家对外开放战略意志，加强国际航空枢纽战略在国家层面的治理体系建设，形成多部门、多层级深度参与、权责明晰的战略协调机制和政策支撑体系，为加快国际航空枢纽建设奠定制度性基础。 

（二）坚持改革创新，突破瓶颈

　　树立创新发展理念，破除体制机制障碍，更好发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用。在空域资源、基础设施、航权时刻、口岸环境等方面改革创新，突破发展瓶颈制约，将国际枢纽建设打造成为深化改革的先行区和试验田。 

（三）坚持统筹兼顾，共建共享

　　树立协调发展理念，积极推进航空枢纽与周边城市、综合交通协调发展，军民航融合发展，机场、航空公司、空管和保障单位、联检单位协同发展。加强多方联动、分工协作，发挥地方政府在枢纽建设中的主导作用和民航行业的指导作用，凝聚全社会航空枢纽建设的合力。 

（四）坚持目标导向，长远结合

　　对标国际先进，研究制定具有国际竞争力的航空枢纽发战略方案和适度超前的基础设施建设方案。同时，应该立足现实条件，坚持问题导向，做好未来3-5年机场改扩建期间国际枢纽建设的过渡期方案，提升存量资源的使用效率，培育国际航空枢纽功能。 

（五）坚持底线思维，安全优质

　　正确处理好安全与发展的关系，以发展促安全、以安全保发展，确保飞行安全底线，构建和完善适合国际航空枢纽运行特点的安全管理体系和应急处置机制。坚持“真情服务”理念，对标国际先进，打造具有国际竞争力的航空枢纽优质服务品牌。 

三、相关措施和政策建议

（一）构建民航国际化发展的战略体系

　　一是加快研究制定民航国际化的国家战略。建议国家层面出台民航国际化发展的战略性指导文件，明确民航在国家开放发展新格局中“排头兵”的战略地位，制定以十大国际航空枢纽为支撑的民航国际化发展战略体系，明晰中央与地方建设国际航空枢纽的职责分工，完善民航与军队、海关、国土、交通等其他部门的政策协调和保障机制。 

　　二是加快制定民航行业国际化发展路线图。按照国家对民航发展的战略定位和国家开发开放的总体战略要求，加快制定民航行业的国际化发展实施路线图，突出以国际枢纽建设为重点的民航国际化发展体系，进一步完善规划建设、航权时刻、服务质量等方面的行业政策，强化行业技术指导和发展引领。 

　　三是加快完善国际枢纽机场的发展规划体系。建议机场及地方政府及早开展国际航空枢纽发展战略和总体规划修编等工作，切实保护好机场发展用地和净空环境。坚持全球视野，结合机场区位、市场和运力条件，合理功能定位，完善设施功能规划布局，满足国际航空枢纽的发展要求。优化机场建设方案和过渡期运行方案，积极培育国际航空枢纽功能。 

（二）推进重点领域的改革创新和试验

　　一是积极推进国家空域管理体质改革。以国际航空枢纽建设为契机，建议民航局联合发改委、交通部推动国家空管委加快实施国家空域管理体质改革，落实中央关于军民融合发展的精神，重点解决国际枢纽机场发展面临的空域资源瓶颈问题，创新繁忙机场空域军民航一体化发展的管理体制、运行机制和技术手段。 

　　二是以区域机场群协同发展打造改革试验田。区域机场群协同发展的目标是要构建以国际航空枢纽为核心，分工协作，层次分明、运行高效的区域多机场协同发展体系。这需要打破行政区划和行业分割，涉及地方、民航、交通、海关、军队等多个部门。建议以三大世界级机场群建设作为改革创新的试验田，全面推进空域管理、规划建设、航线网络、航权时刻、综合交通、运营管理等方面创新发展。 

（三）完善国际枢纽发展资源配置机制

　　一是优化完善国际航权的分配机制。按照民航国际化发展的总体战略部署，建议民航行业制定完善航权发展和资源配置的指导性文件，在航权资源分配上实施国际航空枢纽优先原则，国际洲际远程航线和“一带一路”等战略性航线应该优先配置给十大国际航空枢纽。在实施机制上可进一步完善航权申请的竞争机制和使用的退出机制，在一定范围积极探索航权资源可转让的市场机制，提高航权的使用效率。 

　　二是优化完善枢纽机场时刻分配机制。各大枢纽机场容量饱和，时刻增量资源有限。建议民航行业进一步优化和完善枢纽机场时刻分配机制，充分考虑地方和机场对国际航空枢纽建设的发展需求，新增时刻资源的配置突出国际枢纽建设的政策导向，优先向国际航线和主基地公司倾斜。同时借鉴国内外时刻资源市场化配置的经验和教训，探索构建适合我国国情的枢纽机场时刻交易机制，发挥市场机制对存量时刻资源再配置功能。 

　　三是完善扶持国际航空发展的财经政策。合理区分中央和地方在扶持国际航空发展的事权责任。建议民航行业及中央预算资金重点关注“一带一路”等对国家对外开放具有战略意义的政策性航线，对国家征用航空器开展国际运输给予政策性补偿，适当加大对国际航空枢纽基础设施和安全设施建设资金的补贴力度。鼓励社会各界通过PPP等形式参与国际航空枢纽建设。 

（四）推进国际航空枢纽区域融合发展

　　一是推进国际航空枢纽综合交通融合发展。建议地方政府积极完善以轨道交通为骨干的枢纽机场地面交通网络，规划建设枢纽机场综合交通枢纽，实现各种交通方式无缝衔接。民航行业应与其他交通方式在发展战略、技术标准、安全政策、信息互联等方面加强对接工作，实现各种运输方式信息平台互联互通，为运输企业开展一体化“空地联运”服务完善制度环境。 

　　二是强化国际航空枢纽对区域经济辐射功能。建议地方政府完善机场周边的土地开发和产业规划，充分发挥国际航空枢纽对人流、物流、信息流等产业要素资源的集聚功能，大力发展航空指向性强的战略性新兴产业。 

（五）提升国际航空枢纽安全服务水平

　　一是加强安全管理和应急体系建设。全面落实机场的安全管理主体责任，积极主动地完善机场安全管理体制和机制，地方政府应该将机场纳入地方公共安全和应急管理机制，实现机场与地方信息互通、警务联动。民航行业重点加强航空安全监管和技术指导，引导机场安全运行品质达到国际先进水平。 

　　二是加强机场服务质量监管。建议民航行业重点加强消费者投诉、航班不正常等影响社会公众利益的服务监管，全面落实《航班正常管理规定》，提高航空运输公众满意度。鼓励机场、航空公司、行业协会开展国际航空枢纽服务质量评估，通过市场化的评价机制，提升服务水平，逐步打造中国民航服务品牌。 

　　三是鼓励新技术应用与服务创新。充分发挥机场、航空公司里等市场主体的活力，积极应用移动互联网等新技术，改造机场服务流程，提升旅客体验；创新航空服务产品，更好地满足旅客出行需求。 （作者系中国民航科学技术研究院民航发展规划研究院战略规划室主任 彭峥）

　　参考文献 

　　［1］中国民用航空局.建设民航强国的战略构想［Z］.2010 

　　［2］国务院.中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要［Z］.2016 

　　［3］中国民用航空局.中国民用航空发展第十三个五年规划［Z］.2016